La legislación educativa ha sido un baile continuo en España, lleno de polémicas, agrios debates, protestas en las calles e intervención de los tribunales. Un vaivén que muchos especialistas han señalado como uno de los principales problemas del sistema, por lo que reclaman de una vez por todas un gran pacto de Estado que le dé una estabilidad imprescindible para la mejora.
Los problemas no resueltos desde hace muchas décadas y sobre los que ha girado la legislación son: la convivencia entre la escuela pública y la privada; la presencia de la religión en las aulas; el mantenimiento de un tronco común para todos los alumnos hasta los 16 años frente a la apertura de vías alternativas y la incorporación de materias como Educación para la Ciudadanía, Ética, Educación en Valores o los planes de igualdad y convivencia que, en los últimos años y con el altavoz del discurso reaccionario de la extrema derecha, se han topado con obstáculos como el controvertido “PIN Parental” o la crítica de los sectores más retrógrados.
Con la última ley educativa aprobada, la LOMLOE RD 217/2022, asistimos a la violación de la filosofía en la ESO, dejando una etapa tan importante sin la formación filosófica específica que establecen los dictámenes de la UNESCO desde 1995.
Los intereses empresariales inclinan la balanza a favor de conocimientos enfocados al mercado (Iniciación a la Empresa, Cultura Emprendedora, Informática Aplicada, Robótica…) en detrimento del conocimiento humanístico. La formación integral del alumnado se pierde: el aprendizaje de los diferentes conocimientos no se aborda desde todas sus dimensiones (histórica, política, moral… ), y todo ello se debe a los cambios normativos de las últimas décadas:
– La Ley General de Educación, LGE, aprobada en 1970, aún durante el régimen franquista, dio la estructura básica del sistema educativo hasta los años noventa. La educación obligatoria iba de los 6 a los 14 años (EGB). Antes de esa edad estaba preescolar (con centros de párvulos a los 4 y 5 años) y después el bachillerato (BUP), coronado con el Curso de Orientación Universitaria (COU), de los 14 a los 18 años. En cuanto a la FP, la ley “definía una formación profesional nueva, bien estructurada, con visión de futuro, y con aspectos muy innovadores, ya que situaba tres niveles, la FP1 y FP2 como un itinerario posterior a la EGB y al BUP, y la FP3 como salida corta tras el primer ciclo de la universidad, aunque ese último tramo no llegó a entrar en vigor y los cambios modernizadores se acabaron diluyendo.
Por lo demás, la Ley General de Educación «responde a un deseo de evolución”, y “su promulgación representa la intención de crear un modelo que responda o se adapte a los cambios demográficos, económicos, o culturales» que había ido consiguiendo la sociedad española. La educación no solo se declaraba obligatoria y gratuita en la EGB, sino que se especificaba que para hacer posible el ejercicio del derecho a la educación en los niveles no obligatorios, el Estado daría plena efectividad al principio de igualdad de oportunidades; en el artículo 3 se expresaba respecto a la educación que “a todos los efectos tendrá la consideración de servicio público fundamental”.
– La Ley Orgánica Reguladora del Estatuto de Centros Escolares, LOECE, 1980: Esta norma abre un periodo de confrontación para desarrollar legalmente el acuerdo educativo alcanzado con la Constitución. Este, en realidad, es tan ambiguo que permite, según gobierne una postura ideológica u otra, que se proteja a la escuela pública (“Todos tienen el derecho a la educación”, dice el texto constitucional) o a la privada (“Se reconoce la libertad de enseñanza”, señala también). Así, ese melón abierto durante casi todo el siglo XX entre quienes defienden la escuela como servicio público y común a cargo del Estado y quienes la entienden como un bien privado sujeto por encima de todo a la elección y las decisiones de los padres (en este caso, postura muy vinculada a la Iglesia católica) aflora con fuerza en esta ley que, obra de un partido conservador (UCD).
¿Cuáles eran los aspectos discrepantes? Fundamentalmente tres: el artículo 5º, que afirmaba la libertad de elección de centro de acuerdo con las convicciones religiosas y filosóficas de los padres; el artículo 15, que subordinaba la libertad de expresión docente de los profesores al ideario educativo del centro; el artículo 34, que reconocía al titular del centro el derecho a establecer el ideario educativo y amplias facultades de dirección, al tiempo que remitía al reglamento interno del centro la regulación de la intervención de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos. La libertad de elección efectiva, según el texto, requería financiar con dinero público la enseñanza privada, incluidos los llamados centros de élite, pero sin contrapartidas para los titulares de los colegios.
La norma se aprobó en 1980, pero fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por la oposición. La justicia finalmente estimó parcialmente el recurso y eliminó varios puntos: «Se reconoce el derecho a establecer un ideario educativo propio como formando parte de la libertad de creación de centros; se señala un contenido de la libertad de cátedra en los centros de cualquier grado o nivel, “que habilita al docente para resistir cualquier mandato a dar a su enseñanza una orientación ideológica determinada”; se afirma que la existencia de un ideario no obliga al profesor a convertirse en un apologista del mismo, pero tampoco a dirigir ataques abiertos o solapados contra ese ideario, las libertades del profesor y del centro han de hacerse compatibles”.
– La Ley Orgánica del Derecho a la Educación, LODE, 1985: Con un Gobierno del PSOE, llegó el turno desde el otro lado de la barrera ideológica. La tramitación de la LODE también contó con su agrio debate parlamentario y la llamada a los tribunales, que retrasó su puesta en marcha durante más de un año hasta que finalmente entró en vigor en julio de 1985. Esta norma estableció el régimen de conciertos actual (la subvención a los colegios privados para que ofrezcan enseñanzas obligatorias gratuitas) a cambio, ahora sí, de contrapartidas. La LODE estableció «la actuación de los centros docentes con sujeción a los principios constitucionales, garantía de neutralidad ideológica y respeto de las opciones religiosas y morales; garantía de la efectividad del derecho a la educación y de la posibilidad de escoger centro docente, mediante una programación general de la enseñanza —con la participación efectiva de todos los afectados […]; establecimiento de criterios prioritarios —como renta o proximidad al domicilio— para la admisión de alumnos/as en los centros públicos cuando no existan plazas suficientes; el derecho de los titulares de centros privados a establecer el carácter propio de los mismos, que deberá ser puesto en conocimiento de los distintos miembros de la comunidad educativa.
Tras el pronunciamiento del Constitucional —desestimó el recurso presentado por Alianza Popular y solo se retiró un punto que decía que el carácter propio de los privados tenía que someterse a una autorización previa—, la LODE fue aprobada.
-La Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, LOGSE, 1990: Resuelta, al menos en apariencia, la convivencia de la escuela pública y la privada, le llegaba ahora el turno a la estructura del sistema. Así, después de varios años de negociación y de propuestas, en 1990 se aprobó la LOGSE, el cambio más profundo de la escuela durante la democracia, y cuya estructura de cursos y etapas continúa vigente hoy. Esta norma aumentó la escolarización obligatoria hasta los 16 años, y la dividió en dos etapas: Educación Primaria (de 6 a 12 años) y Educación Secundaria Obligatoria (ESO, de 12 a 16). Antes, se establecen dos ciclos de Educación Infantil: hasta 3 años y de 3 a 6. Después de la ESO llegan dos cursos de Bachillerato previos a la Universidad. La FP se dividió, como antes, en dos, pero requiere un título para acceder: el de la ESO para la FP de grado medio y el de Bachillerato, para la de grado superior. El objetivo era dignificar las enseñanzas técnicas, consideradas tradicionalmente como la vía para el que no conseguía encajar académicamente. Sin embargo, la exigencia previa en el caso del grado medio ha sido señalada después como un error por algunos expertos, pues dejaba a los alumnos/as que no lograban la ESO sin alternativas para seguir estudiando.
La LOGSE fue aprobada en el Congreso con los únicos votos en contra del PP. La norma, que se puso en marcha gradualmente a lo largo de casi una década, ha sido señalada insistentemente por los populares como uno de los grandes enemigos de la calidad de la enseñanza: han atacado una y otra vez la supuesta “comprensividad” (que el alumnado terminara ESO juntos), y pérdida de exigencia académica.
– La Ley Orgánica de Calidad de la Educación, LOCE, 2002: La Ley de Calidad del Gobierno de Aznar no tocó la estructura anterior; la escolarización obligatoria hasta los 16 años estaba ya completamente asentada. Sin embargo, ponía en marcha caminos alternativos dentro de la ESO para contrarrestar esa “comprensividad” que tanto habían criticado. Así, se abrían itinerarios distintos, según el rendimiento de los alumnos/as, al final de la ESO. A partir de los 14 años (tercero de ESO) se les dividía entre los que quisieran ir al bachillerato o a la formación profesional (en este curso, la separación sería con la asignatura de matemáticas). En cuarto, el itinerario para los futuros bachilleres se desdoblaría (en uno científico y otro humanístico) y se añadía otra opción más: los Programas de Iniciación Profesional (PIP), de dos años de duración, para los estudiantes con más dificultades. Todos daban acceso al título de la ESO. La gran crítica desde la izquierda a este modelo fue a una posible segregación temprana que perpetuase las desigualdades sociales, es decir, que al alumnado sin recursos se le acabase enviando por norma a los caminos alternativos.
Asimismo, la LOCE otorgaba «carácter asistencial» a la educación preescolar (de 0 a 3 años), y que todos los alumnos estudiarían Religión o su alternativa, desde la primaria al bachillerato. Ambas materias serían evaluables y computarían para la nota media. Además, se endurecía el paso de curso en la ESO (repetirían con dos suspensos), y recuperaba la reválida al final del bachillerato como requisito ineludible para obtener el título y acceder a la Universidad. Sin la reválida, pero con los dos cursos de bachillerato aprobados, se podría pasar a la FP de grado superior.
La LOCE fue aprobada en diciembre de 2002 con los únicos votos favorables del PP y de Coalición Canaria. Sin embargo, la norma fue derogada cuando llegó el PSOE al gobierno en 2004, por lo que apenas llegó a entrar en vigor en unos pocos puntos.
– La Ley Orgánica de Educación, LOE, 2006. Con el PSOE de nuevo en el poder, la LOE derogó todas las anteriores leyes vigentes salvo la LODE, de la que quedó algo, aunque poco. Es la que actualmente está en vigor. También llegó, como las demás, acompañada de polémica y de manifestaciones en las calles. Mantiene la estructura básica del sistema, de cursos y etapas, que estableció la LOGSE.
Sobre Religión, dice que todos los centros tendrán que ofrecer esta asignatura pero solo la cursarán los alumnos/as que lo deseen, sin alternativa. La nota nunca contará para cualquier proceso competitivo, por ejemplo, para conseguir becas o para entrar en un colegio u otro. En la ESO, los alumnos/as con tres suspensos deben repetir, a no ser que el equipo docente diga lo contrario. Se crean dos asignaturas nuevas: Ciencias para el Mundo Contemporáneo en bachillerato, y Educación para la Ciudadanía en todas las etapas. Esta última materia causó un gran rechazo en la Iglesia católica y sectores conservadores, que llegaron a boicotearla.
Además, se retoma la idea de la iniciación profesional de la LOCE para los alumnos/as más complicados, aunque con un ligero cambio de nombre (Programas de Cualificación Profesional Inicial, PCPI), con un curso obligatorio y otro optativo y estableciendo que la entrada debía ser a los 16 años salvo en contadas excepciones.
La ley fue aprobada en el Congreso en abril de 2006 con el apoyo de todos los grupos parlamentarios menos del PP, que votó en contra, y de CiU, que se abstuvo.
– La Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa, LOMCE, 2013: En la última etapa del Gobierno socialista, con Ángel Gabilondo como ministro de Educación, hubo un intento de pacto de Estado que estuvo muy cerca de materializarse. Aunque no fue así, el Gobierno aprobó, dentro de la Ley de Economía Sostenible de 2011, algunos cambios y algunas concesiones a los populares. Por ejemplo, que en el último curso de ESO se abrieran dos vías, con materias comunes, pero también distintas dependiendo de si el alumno/a quería estudiar después bachillerato o FP; o el adelantamiento a los 15 años de la entrada a los PCPI. Pero con la llegada del PP al gobierno se paralizaron estos cambios y el ministerio dirigido por José Ignacio Wert empezó a trabajar en lo que en principio se anunció como una reforma parcial de la LOE, pero que finalmente se había convertido en un cambio de gran calado.
Esta recupera numerosos puntos de la frustrada LOCE de 2002: las reválidas al final del bachillerato (también pone otra al final de la ESO), la Religión evaluable con una alternativa y los itinerarios. Asimismo, establece un nuevo sistema para fijar los contenidos de las asignaturas con el que el Gobierno central se asegura más control de las materias troncales (Matemáticas, Lengua, Ciencias, Inglés, Historia…). También promueve la especialización de los centros en determinadas áreas (por ejemplo, la vía hacia la FP o al bachillerato en la ESO) o en planes de mejora de la calidad (los centros que lo impartan podrán tener fondos extra), a la vez que da más poder a los directores/as (a los que elegirá la Administración) mientras se lo resta a los consejos escolares (formados por docentes, padres y, en los institutos, alumnos/as). Elimina Educación para la Ciudadanía y Ciencias para el Mundo Contemporáneo. También apoya a la escuela concertada, por ejemplo, respaldando en una ley orgánica que se pueda dar terreno público para construir centros privados subvencionados.
– La Ley Orgánica de Modificación de la Ley Orgánica de Educación (LOMLOE) o ‘ley Celaá’ por la entonces ministra de Educación: El castellano deja de figurar como lengua vehicular y el mínimo de las enseñanzas comunes que debe fijar el ministerio desciende al 50% en el caso de las autonomías con lengua cooficial y al 60% para el resto. Elimina la «demanda social» para la apertura de nuevos centros concertados y cierra la puerta de fondos públicos a los que separan a niños y niñas. Con respecto a Religión, vuelve a ser no evaluable, pero se eliminan Filosofía y Ética en la ESO y Música para a ser optativa a partir de 2º de ESO.
Con este análisis podemos afirmar, como ya lo hacen académicos de diferentes universidades, que la educación se ha convertido en una competición partidista donde los partidos políticos hacen visibles sus señas de identidad para atraer electores lejos de buscar la tan ansiada “calidad educativa”.
La ley Celaá señala en su preámbulo: “el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia según lo establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas, la inclusión educativa y la aplicación de los principios del Diseño Universal para el Aprendizaje”, pero para ello no dota a los centros de más personal ni disminuye las ratios.
También podemos afirmar que las más afectadas por estos vaivenes políticos son las familias más desfavorecidas, ya que se ahonda en la desigualdad de oportunidades.
Y la guinda del pastel es el aumento de la burocracia en los centros: En las últimas décadas ha predominado un modo de gestión (aunque la Administración hablaba de un currículo “abierto y flexible”) que ha pasado de dar el protagonismo a los centros, a la autonomía y profesionalidad del profesorado, etc., a convertirse en un modelo, en la práctica, técnico-burocrático.
La autonomía ha quedado como una retórica oficial, cuestionada constantemente por una tradición administrativista, incrementada en los últimos años, que sobrerregula las relaciones y prácticas docentes; lo que conduce a una desprofesionalización de la enseñanza y a una uniformidad de la vida en los centros escolares.
«Para los centros educativos y profesorados es mareante. ¿Qué valor le das a una ley que te están diciendo que si gana el otro partido la va a cambiar de arriba abajo? ¿Para qué me voy a esforzar en todo lo que habla de objetivos, contenidos, etc., si es una cosa totalmente aleatoria y transitoria que depende de quién esté en el gobierno?».
La consecuencia de no tener una reforma educativa estable es que el profesorado y toda la comunidad social se desenganchan de su compromiso con la educación al no comprender el porqué de estos vaivenes tan rápidos.